更好发挥人大执法检查“法律巡视”监督利剑作用的思考

——以揭阳市人大常委会开展执法检查实践探索为例

　　□洪晓亮黄徐桂

　　习近平总书记在党的二十大报告中强调，要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。党的二十届三中全会提出，必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，全面推进国家各方面工作法治化。2024年11月8日，第十四届全国人大常委会第十二次会议通过关于修改《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的决定，进一步明确人大监督的指导思想和原则理念，健全监督体制机制和方式方法，增强监督针对性、实效性，更好发挥人大监督作用。执法检查是人大行使宪法法律赋予的监督权的体现，也是保证法律得到全面有效实施的一把利剑。揭阳市七届人大常委会2022年1月履职以来，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，贯彻落实习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，坚持真监督、做到真支持，把加强执法检查摆在监督工作的突出位置，不断加大力度、改进方式、增强实效，充分发挥法律制度的刚性约束作用，用法治力量保障促进我市高质量发展，推动解决群众“急难愁盼”问题。本文以近年来揭阳市人大常委会开展执法检查实践探索为例，对如何更好发挥人大执法检查“法律巡视”监督利剑作用谈些粗浅看法。

　　一、执法检查的宪法和法律依据

　　我国宪法规定，全国人大是最高国家权力机关，它的常设机关是全国人大常委会。地方各级人大及其常委会，是地方国家权力机关。执法检查是各级人大常委会依据宪法和有关法律享有的一项重要监督职权。宪法第3条规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”，第67条为全国人大常委会规定了“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”的职权，第104条赋予县级以上地方各级人大常委会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”的权利。这些规定，为人大常委会从法律法规实施的角度监督“一府两院”的工作提供了宪法依据、奠定了法理基础。今年11月全国人大常委会新修改的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，设专章对执法检查的选题、内容、程序等事项作出具体规定，进一步确立了人大常委会执法检查的法律地位，为其开展执法检查提供了明确的法律依据和基本遵循。其中，规定：“各级人民代表大会常务委员会参照本法第十二条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规或者相关法律制度实施情况组织执法检查”。2021年11月中共中央印发《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度加强和改进人大工作的意见》，这个文件规定：“紧扣法律规定、突出法律责任开展执法检查”。全国人大常委会委员长赵乐际强调，执法检查是人大常委会的法定监督形式，是推动法律全面有效实施的重要抓手。要严格遵循“依法”原则，紧扣法律规定开展检查，督促有关国家机关把法律执行到位、落到实处；坚持问题导向，既全面了解法律实施情况，又要抓重点、抓问题、抓典型，推动解决问题、改进工作、完善制度；丰富拓展方式方法，提高检查实效，推动法律宣传普及。目前，总的来看，在实践探索的基础上，各地对执法检查工作进行细化规范，人大执法检查已经步入了法制化、规范化发展阶段。

　　二、人大执法检查监督功能发挥和推动法规完善的具体表现

　　执法检查是“对法律法规实施情况的检查”，故而执法检查应加强对执法机关关于法律条文实施程度的监督，包括检查相关执法环节、过程和领域。对法律实施情况的检查要落脚到法律实施的评估，正确的评估是提出高质量建议的前提，而评估一部法律的实施情况必然牵涉到评价该法的立法质量。因此，人大执法检查发挥监督功能要体现法律实施、完善法律两个方面。

　　（一）抓住“有法不依、执法不严”等问题开展监督。执法检查实践中一旦发现存在“有法不依”“执法不严”等问题，将反馈给相关行政机关，提出质疑或批评，责令依法整改。例如， 2018年全国人大常委会对《大气污染防治法》的执法检查，就尖锐指出有些地方不同程度存在违反法律的突出问题，如“结构性污染问题较为突出，部分配套法规和标准制定工作滞后，大气污染监督管理制度落实不到位”等，在执法检查过程中实现了对法律执行的规训。

　　（二）围绕法律实施薄弱环节开展检查监督。人大执法检查要根据中央决策部署或人民群众关切的事项而侧重相关法条、制度的检查，要善于抓关键抓薄弱，有的放矢形成监督压力。例如，揭阳市人大常委会开展《广东省气象灾害防御条例》执法检查时，通过一些前期深入调研，针对法律实施过程的薄弱环节：我市尚未建设天气雷达；各县（市、区）的应急指挥系统没有完全整合集成相关部门防灾减灾监测预警数据，难以开展高效的应急指挥调度；相关部门基本上没有开展针对工程的抢险救援演练；县级救援队伍的抢险救援能力存在不足等一系列真实具体的问题作为检查的重点开展监督。

　　（三）执法检查为立法后评估完善法律提供建议。法律的有效落实需要一套完善的执法体制和工作机制的支撑，但立法过程中常在执法体制、机制与执法成本等细节上认识不充分、构建不完备。人大常委会通过执法检查，可排查发现那些影响执法效果的环节和要件，提出完善建议。例如，2018年，全国人大常委会和福建省人大常委会都先后开展《大气污染防治法》执法检查，为开展上位法的执法检查推动地方立法的实例。

　　三、揭阳市人大常委会开展人大执法检查的实践探索

　　近年来，揭阳市人大常委会高度重视法律实施工作的检查，把执法检查作为加强人大监督的重要抓手，从精准选题、创新形式、完善机制等方面着手，制订并实施《揭阳市人民代表大会常务委员会执法检查工作规定》，更好督促和推动法律法规在我市得到贯彻执行，为推动高质量发展提供法治保障。主要有以下五方面做法：（一）精准选题定题。选准议题、明确指向是提升执法检查实效的基本前提。一是紧扣中心工作。紧贴党中央、省委和市委的中心工作，回应人民群众的期盼，选取我市实施法律法规薄弱环节开展执法检查。二是注重吸纳意见。向人大代表和政府相关部门等征求意见，并结合“一府一委两院”总体工作或专项工作报告审议、上年度市人大常委会监督工作中发现的突出问题、人大代表议案建议等方面选题。三是谋求最佳效应。统筹把握重点、时间、力量等诸多因素，力求做到少而精、精而准，着力谋求对法律法规实施的引导、监督、推动效果。比如，2023年，为深入贯彻习近平总书记关于加强社会保障工作、维护社保基金安全的重要指示批示精神，全面贯彻党的二十大报告提出的健全社保基金保值增值和安全监管体系的具体要求，选定对《广东省社会保险基金监督条例》实施情况开展执法检查，以推动市政府及有关部门牢固树立以人民为中心的发展思想，健全社保基金保值增值和安全监管体系，确保社保基金安全平稳运行，切实保障人民群众切身利益。

　　（二）做实前期工作。在开展执法检查活动前，必须进行科学谋划、细致准备和周密安排，确保执法检查工作有力有序推进。一是强化组织安排。拟定执法检查方案，报主任会议审议通过。方案对执法检查的组织领导、执法检查组成员的确定，是否委托检查，执法检查的时间安排、程序步骤、目标任务等作出明确规定，确保执法检查工作责任明确。二是认真学习相关法律法规。组织检查组成员学习相关法律法规、政策文件，提前了解我市总体情况，梳理出重点检查内容。三是开展问卷调查。注重广泛倾听民意，制作调查问卷，通过网络等平台发放调查问卷后梳理汇总，发现群众反映集中、关注度高的问题作为执法检查的方向。比如，在开展《广东省气象灾害防御条例》执法检查前，精心谋划和制定工作方案、编印法规资料汇编，并创新举办条例宣讲会，邀请专家学者对条例和粤东地区气象灾害防御工作进行详细解读，大量周密细致的前期准备工作为高质量开展执法检查工作奠定坚实基础。

　　（三）创新条文落实“三类评定”法。在开展执法检查时，将法律法规条文落实情况形成对照表格，分三类进行评定：对已落实的指标填“A”，对列入计划正在推进的指标填“B”，对暂未安排的指标填“C”。将对照表发给政府及有关部门，要求对照表格中的具体工作措施量化指标自查自评，同时，由执法检查组每位成员根据所掌握情况对每个条款进行检查并独立作出评价。最后，由执法检查组收集各成员评价意见后，最终进行评价。比如，揭阳市人大常委会2024年4月组织对《中华人民共和国消防法》以及《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法》开展执法检查时，检查组制作“一法一办法”重点条文落实情况对照表，组织市政府及有关单位、各县（市、区）政府根据表格中30项具体量化指标（分已落实、部分落实和未落实A、B、C三类）进行自查自评。同时，进一步发挥代表主体作用，邀请部分市人大代表参与执法检查，并要求提交书面意见建议，激发代表履职的积极性和示范效应。

　　（四）抓实“三关”提升报告质量。报告是执法检查工作浓缩的“精华”，是检查成果的具体体现。按照《监督法》第36条规定：“执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。执法检查报告包括下列内容：（一）对所检查的法律、法规或者相关法律制度实施情况进行评价，提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议；（二）对有关法律、法规提出修改完善的建议。”在撰写执法检查报告过程中，注重透过现象看本质、精准归纳提炼，使提出的意见建议针对性强、可操作性强，避免简单重复“一府一委两院”的汇报材料，确保报告高质量。具体做法是抓好“三关”：一是把好报告起草关。检查组召开工作会议，对执法检查情况进行综合分析，形成报告初稿，并交检查组全体成员征求意见。二是把好提前审阅关。执法检查报告提请常委会会议审议之前，呈送常委会组成人员征求意见，以便于常委会组成人员有充足的时间熟悉相关内容，保证在审议过程分析问题更透彻、提出建议更合理。三是把好集体决策关。报告提请常委会会议审议后，按照审议意见进行修改完善，经层级审批后形成定稿，确保了常委会审议意见的针对性和可操作性。

　　（五）坚持“三个严格”推动整改落实。一是严格办理时限。常委会对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，印送市政府研究办理，要求3个月内将研究处理情况书面报告市人大常委会。二是严格审议意见督办。对执法检查建议整改落实情况进行调研，并适时提请常委会主任会议听取和审议执法检查发现问题整改落实情况报告的审查意见。三是严格做好信息公开工作。一方面，邀请媒体参与执法检查重要时段的活动，并以新闻媒体、人大网站为载体及时公布执法检查的信息，切实加强对执法检查的动态报道。另一方面，按规定向社会公布人大常委会的执法检查报告及审议意见和市政府的研究处理情况，接受社会各界的监督，把人大的监督与舆论监督、社会监督有机结合起来，推动监督效果的进一步提升。

　　四、人大执法检查在实践探索中存在的短板和问题

　　人大执法检查经过多年的实践与探索，越来越趋于规范化，但仍存在一些短板和问题，如执法方向把握不准、执法重点不够突出、执法检查有待进一步深入、执法后跟踪问效乏力等。

　　（一）执法方向把握不准。根据《监督法》的规定，执法检查是指对法律法规实施情况的检查，检查重点应该是执法的效果、执法过程中的不足以及如何完善执法程序、提升执法质效等。但在实践中，从执法检查方案的制定到具体组织实施，往往偏重对工作成效的检查，导致执法检查与专题调研、工作视察雷同。比如，在检查《揭阳市市容管理条例》实施情况时，比较关注道路、市场等公共场所的整洁美观情况，而对执法部门如何采取措施解决问题、推动法规执行等关注不够。

　　（二）执法重点不够突出。这里的重点包括两个：一个是执法检查的计划项目是否紧扣党委中心工作和人民群众关注的热点难点，一个是执法检查的内容是否抓住了该部法律法规执行过程中的主要矛盾。实践中，由于前期准备不够充分，部分执法检查的计划不够精准、内容过于笼统，未能联系实际对一些关键条款的实施情况进行重点监督，导致检查针对性不强。比如，从近两年揭阳市人大常委会组织开展的《广东省种子条例》《广东省防汛防旱防风条例》《广东省气象灾害防御条例》《广东省社会保险基金监督条例》《揭阳市市容管理条例》执法检查来看，其中有的工作项目与全市经济社会发展的中心工作联系不够紧密，取得的工作效果不够明显。

　　（三）履职能力相对薄弱。执法检查是一种法律监督，要求执法检查主体必须具备较高的法律专业素质。由于懂法律、精专业的人才相对缺乏，且法律学习不够深入、全面，对法律的理解和把握不够准确、到位，地方各级人大常委会有时执法检查过程中显得心有余而力不足，出现外行检查内行的情况，导致难以发现深层次问题和提出针对性建议了，这在相当程度上影响了执法检查的深度和力度。

　　（四）执法检查有待进一步深入开展。执法检查通常采取听汇报、看材料、开座谈会的形式，到基层实地调研时，有时是走马观花、浅尝辄止，难以全面真实掌握情况。比如，在执法检查的时间和地点安排上，往往是“1天实地检查+1天听取汇报”，并且按照提前安排好的路线走访，导致检查的成效被层层加工的材料左右，检查报告成为对“一府一委两院”工作汇报的“二次加工”。

　　（五）执法后跟踪问效乏力。执法检查是否取得实效，还要看执法机关对检查报告和审议意见的重视程度和处理效度。但是，由于检查不够深透、报告质量不高、部门自觉接受人大监督意识不强等原因，导致提出的意见建议，多数得不到执法机关的重视和落实，即使有答复或汇报，有的是“文来文往”走过场，实际效果大打折扣。

　　五、提升人大执法检查工作实效的对策建议

　　执法检查是人大常委会开展监督的利器。开展执法检查，要聚焦党中央重大决策部署，聚焦人民群众所思所盼所愿，按照新修改监督法的有关规定，推动法定职责落实、法定义务履行、法定权利保障。执法检查既要深入查找问题，又要广泛听取意见，弘扬法治精神，推动法律宣传普及，从而让法律制度的牙齿“咬合”紧密，不断提升人大监督实效。

　　（一）突出依法监督。要紧扣人大监督自身特点，严格遵循“依法”二字，依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，把法治理念和法治思维贯穿于执法检查的全过程，确保在宪法法律范围内履职尽责。执法检查应关注法律重要条文及规则的把握和评价，对关键的、核心的法条，或有一些法条具有创设性同时又牵涉利益相关方，或有一些法条具有强制性，这些类别的法律条款往往更应列为执法检查的监督重点。执法检查方式要以效能为准，并依法律的特点和类别调整。新修改监督法规定，上级人大常委会根据需要，可以与下级人大常委会开展联动监督。对重大执法检查要建立联动机制，采取上下联动、横向协同的做法以增强实效；可以把执法检查与人大其他监督方式组合，采用质询、询问等其它刚性手段相配合，提升人大执法检查的监督深度与广度；可以根据法律法规的不同特点开展突击检查、抽查暗访等执法检查活动。同时，要及时公布执法检查情况，增加检查监督的透明度，对执法部门形成监督压力。要落实普法责任，按照“谁执法谁普法”的要求，把普法责任落到实处，通过有力有效开展执法检查，大力推进法律宣传普及工作，促进政府、部门、企业、公众增强法治观念和法律意识，推动全社会形成尊法、学法、守法、用法的良好氛围，推动落实政府属地责任、部门监管责任、企业主体责任和公众社会责任，自觉履行各自的法定责任和法律义务。

　　（二）突出精准性。要紧紧围绕“两个聚焦”选好执法检查主题。从宪法、监督法关于开展执法检查的有关要求看，确定执法检查的选题，一方面要聚焦“改革发展稳定大局”的重大问题；另一方面，还要聚焦“群众的切身利益和社会普遍关注的重大问题”。因此，人大开展执法检查，要聚焦党中央重大决策部署，聚焦人民群众所思所盼所愿，推动法定职责落实、法定义务履行、法定权利保障。这“两个聚焦”，往往是联系在一起的，抓住这些问题进行执法检查，既可以得到人民群众的关心和响应，又可以和地方及有关部门的工作重心相一致，起到督促与支持的作用。

　　（三）突出专业性。执法检查实践中，将实施检查的法律往往具有较强的专业性。要落实新修改监督法关于邀请本级人大代表参加、开展第三方评估等形式的有关规定，邀请有法律背景的人大代表、行业人大代表和人大常委会咨询顾问参加执法检查，探索引入第三方评估，提升执法检查质量和专业水平。为避免执法检查技术力量不足，可以请人大代表中的专业人才以充实执法检查组；也可以借用“外脑”，比如人大常委会咨询顾问提供专业意见建议以作参考，提高执法检查监督的客观性和权威性。在执法检查前，要针对性加强法律法规知识的专题学习培训，广泛开展调查研究，掌握执法检查的程序，了解其立法目的、具体要求、责任划分，以便在执法检查中发现问题，提出有较强针对性的建议和意见。

　　（四）突出全过程人民民主。执法检查作为人大监督的重要方式，在开展的过程中必须践行全过程人民民主理念，凝聚推动法律全面有效实施的强大合力。在确定执法检查选题时，应深入研究党中央的部署是什么？实践需要是什么？人民群众期盼是什么？把事关改革发展稳定全局的重大问题和人民群众普遍关注的突出问题，作为执法检查的重点。依托人大代表联络站、基层立法联系点以及网站等平台，汇聚人大代表和群众智慧，加强人大上下联动，提高执法检查的深度和广度。在执法检查工作组织上，应坚持让人民群众深度参与全过程，充分发挥人大代表来自人民、植根人民的优势，更好地接地气、察民情、聚民智、惠民生。在执法检查工作方式上，坚持充分听取广大人民群众的意见建议，把听取和吸纳民意贯穿执法检查全过程。在执法检查工作重心上，坚持“解决人民要解决的问题”，努力让每一次执法检查都充满民心民意。

　　（五）突出提升创新性。执法检查工作要坚持守正创新，不断丰富方法方式，从量化评价、打造“全链条”执法监督体系、完善机制等方面，推动执法检查的针对性、实效性和权威性。一要量化标准内容，把法律条文和行政措施紧密结合起来，逐条对照检查，让法律条文真正落到细处、实处，充分发挥法律制度的刚性约束作用，用法治力量护航高质量发展，推动解决群众“急难愁盼”问题。二要打造“全链条”执法监督体系，做好执法检查的“后半篇文章”。执法检查报告要“严”，应当聚焦执法中存在的问题及其原因分析、改进执法工作的建议，充分体现执法检查的严肃性、针对性和有效性。听取审议意见要“全”，被检查的法律法规实施主管机关应当安排有关负责人到场，全程听取人大常委会委员审议意见，现场回答委员的提问。研究处理情况要“详”，“一府一委两院”对人大常委会审议意见、执法检查报告的研究处理情况，应当针对具体问题逐条答复，内容应当具体、详实，而不是笼统、模糊，防范出现只为完成程序性工作形成“文来文往”的“空转”现象。跟踪检查要“紧”。对于执法检查中发现的部分有法不依、执法不严、违法不究、司法不公等突出问题和易复发问题，应当紧盯不放，持续督促“一府一委两院”完善工作机制并加快研究解决，做到一次检查没解决，就检查两次，两次检查还没解决，就检查三次，一直抓到底，力求把法律法规的实施落到实处。三要创新执法检查的方式方法。科学进行法律评估、开展大数据分析、课题研究、明查暗访，特别是要运用数字人大的“粤人大”“粤当家”等数字平台来吸纳民意，探索执法检查与立法工作、代表工作更好融合，不断提高执法检查工作实效。